我们梳理了大量国际经验,发现土地供给政策的三大趋势

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发布时间:2018-07-11 17:31

我们梳理了大量国际经验,发现土地供给政策的三大趋势

2018-07-11 11:14来源:格隆汇房地产/开发

原标题:我们梳理了大量国际经验,发现土地供给政策的三大趋势

来源:中国指数研究院(ID:indexsoufun

土地供应是影响房地产市场运行状态的根源。

放眼国际,发达国家或地区在特定发展阶段为解决住房供需矛盾都进行了土地供给模式的创新和探索。通过梳理我们发现,增加土地供应量,提高利用效率、优化土地供应结构、有效掌握土地转化方向是发达国家或地区普遍采用的做法。

当前我们也处于土地供给侧改革期。我们将主要从土地供应量、供应结构、供应后的转化方向三方面进行分析。

1

促进土地供应量增加

提高土地利用效率

英法美等国实行的是土地私有制,土地市场以“二级市场”的自由交易为主。地方政府不直接参与交易,也没有对土地市场交易的直接控制权。买卖双方通过房地产中介协调交易价格以促成成交。市场化的土地供应机制一定程度上保障了土地的多主体、多渠道供应。但在特定阶段也出现了供应不足的问题,为了增加供应量,政府也进行了诸多的政策引导。

(1)日本针对大城市地区专门出台土地利用促进法案,同时充分利用税收工具调控土地供应。日本全国的住宅地供给量以1972年为顶点,此后逐渐减少,宅地供给主要分两部分,大部分来自于民间的供应,少部分来自于政府供应。由于民间供给受政策的影响性更为明显,我们重点研究政策对民间宅地供给变化的影响。

第一次调控土地供给:1973年日本创设特别土地保有税,而市场的预期效应在1973年前就已经形成,这导致1973年前民间宅地供给持续增加。而在1973年土地保有税出台后,虽然从绝对量上来看全国民间宅地供给受经济不景气影响开始高位下滑,但民间宅地供给的占比始终保持较高水平,甚至有所提升。日本还规定对于闲置土地,政府有责任通知闲置土地的所有者,并督促其及早使用,土地使用者接到通知后6周内必须向地方政府提出土地的利用计划或处理方案,否则,将按行政命令规定的价格或参照近旁相近土地的价格收购。这表明,土地保有税一定程度上确实能够通过增加土地持有成本,增加存量土地供应的积极性。

第二次调控土地供给:该阶段有两项政策促进了宅地的供应。1988年日本出台促进优良宅地开发相关法案,特别是对大城市地区优良宅地采取了促进开发的相关应急措施,使得之后几年民间宅地供给的积极性明显上升,虽然期间受到地产泡沫破裂的影响,但整体仍然保持波动式上升;1991年,日本针对土地保有环节征收“地价税”,要求土地持有人须向国库缴纳土地保有税,限制了土地投机性交易,促进了土地资源的有效利用(直到1998年亚洲金融危机时,才停止对“地价税”的课征)。

启示:充分运用税收手段调节,针对大城市地区定向出台促进土地利用法案。对于我们而言,针对不同用地类型、不同开发阶段,实施不同的税收政策,将有效盘活存量土地资源,大大提高土地利用效率。此外,针对大城市土地供需矛盾突出的特点,出台专门的土地利用促进措施,盘活民间闲置土地。

(2)英国、韩国加强政府对土地开发和用途的管制,提高调节供应的能力。20世纪70 年代以前,西方对土地市场供应制度主要是基于新古典经济学研究方法,认为土地供应由分散决策的市场关系决定,供求关系影响土地价格;70年代之后,由于土地市场缺陷导致土地投机、房价暴涨时,政府干预思想崛起。他们认为政府干预土地市场可以控制外在因素以及克服市场运行的缺陷。从而一方面使市场能更有效地运行,另一方面协调市场的外在因素,使私人和社会的费用与收益紧密地保持一致,从而实现稀缺社会资源重新分配,使低收入者也能有较大的机会分享社会发展的红利(马小刚,2009)。

1947年英国通过《城乡规划法》,规定只有国家才具有变更土地用途的权力。英国市级政府通过对地方发展计划决定是否批准签发规划许可证以实现对土地用途管制,进而达到对房屋供给进行间接调控目的;1981年韩国颁布的《宅地开发促进法》,提出由政府作为开发主体对开发范围内土地强制性征收,主导住宅土地开发使用管理。禁止选址范围内土地交易和建设,并以低于开发成本出让保障房用地,从而实现对住宅用地供应量和成交价控制。

启示:西方国家由于土地私有制的特点,政府对土地的调控能力前期是缺乏抓手的,对规划的落实程度也无法掌控,因此,后期逐步建立了相应的管制政策。中国与国外发达国家相比,政府对土地的管控能力更强,需要更好地发挥这种优势带来的对供应量调节的便利性条件。但值得注意的是,由于城乡二元体制的存在,政府对土地的管控范围主要集中在城市区域,对市辖区内的农村集体建设土地资源管控力度较弱。

(3)英美等国实行土地发展权制度提高土地利用效率。土地发展权是通过改变土地使用用途和集约程度对土地进行开发利用的权利。随着社会的发展,土地的稀缺性和需求的无限性矛盾凸显,土地交易市场化也存在失灵。土地发展权转让机制,既能在市场化供求环境下将有限的土地资源配置到最需要的区域,极大提高土地利用效率,又能通过政府的适当干预来实现城市有序发展和节约用地的目的,可以说是一种典型的土地资源空间再平衡的有效途径。英美等国家均实行土地发展权制度,但美国土地发展权归土地所有人,英国土地发展权归国家。

为了更好地说明这个问题, 我们以美国为例,用一个流程图来表示。下图的大致的意思就是,城市开发商可以从不适合开发的区域(比如乡村、郊区等人口稀少地方)的土地所有人那里购买土地发展权从而获得在限制建筑容积率的土地上相应开发的权利。在这个过程中,土地所有者将土地上的开发权利转让给支付相应价格的土地开发者。

图:美国土地发展权转移政策运作流程示意图

土地发展权的转让有什么意义呢?我们可以明显的看到经过转化后,不同区域土地的开发密度发生了较大的变化。以美国Calvert县为例(美国土地发展权政策施行的成熟地区),为了保护耕地资源、提高建设用地使用效率,出台了土地发展权相关政策。如下表所示,在土地发展权转让政策下,农业保护区的开发密度维持不变,而住宅区、城镇中心区的开发密度大大提升。

启示:通过空间资源不均衡分布的再平衡机制,能够充分保障城市建设用地的供应。从发达国家的实践效果来看,创新土地发展权空间互换机制能够保障多主体土地供应、缓解城市用地矛盾。从我国的情况来看,国务院出台的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》,由国家统筹跨省域调剂使用建设用地指标,使得地区间建设用地资源配置更为合理,在保护耕地的同时,建设用地指标流转到最需要的地区。“地票制度”在重庆的有效实施对确保城市建设用地供应起到了重要的作用。

2

优化土地供应结构

实现宅地供应与城市化、工业化的动态协调

土地所有制虽然不同,但是土地资源紧缺是所有国家或地区城市化发展到一定阶段所共同面临的问题。发达国家或地区又是如何优化土地供应结构?

(1)新加坡土地资源稀缺,为改善居住条件,政府颁布的《土地征用法令》通过划拨国有土地进行公共住宅的开发建设。从土地供应结构来看,新加坡居住用地占比最高,工业和商业用地比例相对较小。1989-2009年,新加坡建屋发展局推出220公顷住宅用地、36公顷商业用地和52公顷行政公寓用地用于开发(杨峥,2011),住宅用地的比重达到70%。

(2)中国香港为解决住房供应矛盾不断增加住宅用地比例,2011~2016年以来,不断提高住宅用地比例,新增住宅用地比例也从2011年的48%提高到2016年的52%。

(3)日本土地资源非常紧缺,更加注重保证住宅用地的高比例供应,住宅用地供应比例一直很高且相对稳定,从2011~2017年以来,住宅用地供应比例一直维持在六成左右。

图:2011-2017年日本新建住宅用地供应量变化情况

启示:随着我国城市化水平的提升,应及时提高住宅用地比重。多数发达国家或地区住宅用地供应比例均保持较高水平,首尔、伦敦、纽约居住用地占建设用地比重分别为63%、47%和42%。而我国多数城市居住用地占建筑用地比例在30%左右,甚至像北京、上海、深圳居住用地比例还不到30%

图:中国部分城市与国际城市居住用地占建设用地比例对比

我国目前城镇化率已达到56%,虽然与国外发达国家相比仍有较大差距,但沿海发达城市已经开始了产业的转型升级,对工业用地的需求量是处于快速下降趋势的。然而,从近几年的数据来看,工业用地的整体比重稳居高位。因此,从改善建设用地供应结构入手,在新增供应方面,应加大住宅用地供应量,提高住宅用地供应比例;在存量盘活方面,为提高土地利用效率,可将大城市前期大量积累下来的工业用地合理转化为居住用地,从而优化当前用地结构。

3

应对阶段性住房矛盾

适时调整土地供应的转化方向

(1)英国大幅增加廉租房比重对冲房价上涨。为了应对房价上涨后带来的住房困难问题,英国政府学者凯蒂·巴克认为增加住房供应量会降低人民对于房价上涨的预期,投机行为也会减少,同时也能有效应对形成的高房价问题。而住房供应量的短期增加需要发挥政府“有形之手”的作用。因此,英国2008年提出在2008年-2020 年间建造300万套新住宅的目标。其中,住宅的年净增量由2005年-2006年的18.5万套提高到24万套。英国要求每一个中等规模以上的小区都必须有一定数量的廉租房,其中伦敦要求廉租房比例高达50%。

(2)新加坡利用政府对土地的绝对控制权,大范围推行组屋政策。1960年新加坡成立建屋发展局,推行政府的组屋政策,由于政府在使用城市土地资源中占据了主导地位,使政府有能力为中低收入家庭提供经济实惠、性价比高的住房。正是基于政府对土地的全面控制及科学合理的规划,新加坡才能较好实现了“居者有其屋”的目标。

(3)韩国推出10-50年长周期先租后买住房。为了解决中低收入者居住问题,韩国推出公共住房供应模式,由政府供应大量提供保障性住房。针对不同收入人群以出租、出售和租售混合方式向居民供应中小型住房和租赁住房。其中,针对城市最低收入群体提供永久租赁住房,租期50年,面积60㎡以下,租金为市场价格30%左右;针对中低收入家庭,提供85㎡ 以下的中小型住宅,租期20年,租金为市场价格60%-70%;针对平民阶层提供租售混合供应性住宅,租期一般为10年,10年期间承租人可以逐步购买房屋股份,直到完全拥有房屋产权。

4

对我国土地供给创新的启示:

未来土地政策的三大趋势

我国土地供应机制已经卓有成效运行许久,但由于房地产市场发展的波动性以及城镇化的快速推进,制度运行的客观环境已经发生了较大的变化。目前,我国正进行新一轮的土地和住房供给侧的改革,将更有效地自发调节供应量的增加,推动供应结构的优化以及更好地把握土地供应转化方向。

促进土地供应量的提升。一是保证新增建设用地的供应量,在新增建设用地方面,应该充分发挥政府对土地供应的调节能力优势,同时统筹城乡两个市场,灵活运用土地指标的空间置换,实现空间的再平衡;二是高效盘活存量,政府应充分发挥市场的主体性作用,充分利用税收工具,搭建交易平台,促进市场参与主体入市交易的积极性。

优化土地供应结构。新增建设用地方面,提高住宅用地供应比例,对于热点城市用地紧张问题,要根据人口流动情况分配建设用地指标,优化城市工业用地、住宅用地和商业用地结构,实现人地挂钩、供求平衡。存量建设用地方面,将大城市前期大量积累下来的工业用地合理转化为居住用地,或者将部分过剩的商办用地转化作为租赁用途,通过用途的转化优化现状用地结构。

应对阶段性住房矛盾,适时调整土地供应的转化方向。核心在于确保未来的供地形成“有效供给”,提高宅地有效供给房源的转化率。许多城市供需失衡的问题在于供给端能够多大程度真正满足无房群体,这就涉及到有效供给的问题。例如,近期深圳新“房改”对住房供应结构和比例进行调整,明确确立安居商品房、租赁住房和人才住房的硬性供应指标为60%,也是从有效供给方面对住房回归居住属性的回应。返回搜狐,查看更多

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